议题解读:《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》
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大 中 小一、《行动计划》出台背景
(一)我国新型城镇化取得的重大历史性成就。常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%,城镇常住人口达到9.33亿,全国城市数量增加至694个。新型城镇化的有序推进,为推动经济高质量发展、推进中国式现代化提供了有力支撑保障。
(二)当前我国城镇化动力仍然较强
当前,我国城镇化已进入快速发展阶段的后期,城镇化率增速将会有所放缓,但综合研究国内国际情况看,我国城镇化率仍有提升空间。
从国内情况看,农业与非农产业劳动生产率差距、城乡居民收入差距是城镇化发展的内生动力。当前,我国第一产业就业人员占全社会就业人员比重为22.8%,非农产业劳动生产率是农业劳动生产率的近4倍,城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.39倍,农业富余劳动力向二三产业转移、进城就业安居仍有较强需求和较大空间。
从国际比较看,发达国家经验表明,城镇化率达到65%后的十余年仍保持了较快增长,如美国、德国、日本、韩国城镇化率从65%到增速放缓至年均0.2个百分点以内的稳定发展阶段,分别用了18年、11年、13年和11年,期间年均增速分别达0.46个、0.64个、0.82个、1.25个百分点。比照国际经验和发展规律,我国城镇化率仍会继续提高。
(三)新型城镇化是扩大内需的重要抓手
从消费看,当农民进城转为市民后,随着工资收入的提高和城镇基本公共服务的享有,消费能力增强、消费结构升级,消费需求将得到释放。根据研究机构调查,农民向城镇转移、成为常住人口后,人均消费将提高30%;在城镇落户后,人均消费将再提高30%。当前我国农村居民、城镇居民年人均消费支出分别为1.8万元、3.3万元,如果农民进城完全成为市民,年均消费将增加1.5万元。根据城乡居民年均消费支出差距测算,城镇化率每增长1个百分点,每年可以新增2000多亿元的消费需求。
从投资看,农民进城定居,既带动住房、市政道路等基础设施投资需求,又产生大量教育、卫生等公共服务设施投资需求。有研究测算,城镇化率每增长1个百分点,将拉动投资需求超过1万亿元。同时,城市更新也将创造巨大的投资需求。
国务院印发的《行动计划》,坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效的原则,因势利导、顺势而为,提出了力争在5年内实现常住人口城镇化率稳步提升至接近70%的目标,部署了四大行动。
二、四大行动主要内容
(一)实施新一轮农业转移人口市民化行动。目前全国范围尚有1.7亿进城农民工及其随迁家属未落户城镇,当务之急是有序推进这部分人群市民化。《行动计划》提出,应统筹推进户籍制度改革和常住地基本公共服务均等化,重点解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。我市有约65万常住人口没有落户城镇,应作为工作重点,综合施策,加快实现这部分人群市民化。
(二)实施潜力地区城镇化水平提升行动。《行动计划》提出,对城镇化率较低且农村人口规模大、有一定产业发展基础和条件的地区,应因地制宜推进新型工业化城镇化协同发展,做大做强特色产业集群,有效提高县城综合承载能力,实现以产兴城、以业聚人,更好满足农民就近就业安家需求。对我市来说,一些县市区城镇化率尚不足50%,属于潜力地区,是农业转移人口的主要来源地,需研究综合运用财政、土地、金融、产业等政策,提升城镇化发展水平。
(三)实施现代化都市圈培育行动。《行动计划》提出,应推动超大特大城市转变发展方式、强化对周边的辐射带动作用,培育发展现代化都市圈,推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移,促进大中小城市和小城镇协调发展。对我市来说,要进一步加快融入济南都市圈、京津冀协同发展等区域战略,加快推进交通基础设施建设,强化产业分工协作,促进功能互补,提高产业集群竞争力。
(四)实施城市更新和安全韧性提升行动。《行动计划》提出,应聚焦人口规模大、密度高的中心城区,以及影响面广的关键领域,抓好城市“里子”工程等建设,着力补齐城市安全韧性短板,打造宜居、韧性、智慧城市。重点任务主要有:重点实施城市更新,加快改造城镇老旧小区,推动保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造,加强城市洪涝治理,实施城市生命线安全工程,推进绿色智慧城市建设。应围绕这些领域,进一步谋划实施一批老旧小区改造、房屋更新改造、城市燃气更新改造等项目,加快补齐城市建设短板。
三、我市新型城镇化现状及问题
常住人口城镇化率是反映新型城镇化建设的主要指标。2023年末我市常住人口城镇化率为55.8%,较上年提高0.96个百分点。同期全国常住人口城镇化率为66.16%,全省为65.53%,我市比全国低10.36个百分点,比全省低9.53个百分点。当前,从周边来看,我市仅高于菏泽,低于济南、济宁、泰安、德州。相邻省外地市中,仅高于濮阳,低于邢台、邯郸等地。主要原因:
(一)农业农村占城乡比重偏大。一是农村区域较大。我市是传统农业大市,小城镇数量少,规模小,村庄数量多且布局分散。农村土地面积占90%以上,耕地面积占60%以上,城镇可开发规模小。二是农村人口较多。农村常住人口基数大、变化慢,城镇化率变化相对平缓。三是农业产值较重。全市农业总产值占比为14.1%,农业工业化水平较低,束缚人口较多,制约了乡村人口向城市流动。
(二)外流人口相对较多。我市为人口净流出地,外流人口以青壮年为主,省内多迁往济南、青岛,省外则以京津、江苏为主,多因务工、经商、上学等原因外流。外流务工人员多为从我市农村流向外地城镇,增加了流入地城镇常住人口,对于我市城镇化率提高没有明显促进作用。
(三)城区承载能力偏低。一是城市框架没有拉开。主城区北有济聊高速、西有京九铁路,城区发展受限,东部、南部片区近年才发展成型,高铁新区刚刚起步,茌平区相距较远,整个城市框架没有完全拉开。二是辐射带动能力不足。中心城区经济首位度不高,县(市、区)之间联系和统筹不足,对人口吸纳能力较弱。
(四)产业提供就业能力不足。一是产业规模偏小。全市规模以上企业偏少,三产质量不高,生产性服务业较少,吸纳就近就业落户能力较低。二是收入待遇低。聊城城镇私营单位从业人员平均工资较低,在吸引农民进城就业落户上存在劣势。
(五)县镇驻地区域吸纳人口能力偏低。一是经济规模小。县域经济对人口集聚带动能力不强。二是综合承载力不足。中心城区与县城之间、县城与县城之间、各小城镇之间的联动效应较弱,县城、中心镇软硬环境设施不够完善,对农民就近转移就业、安家落户的吸引力不强。
(六)政策保障能力不够强。在子女入学方面,我市城区公办学校实行“划片招生、就近入学”,优质学区房资源少、价格高,农民子女入城教育多以租房为主,在城区购房落户意愿不强。在医保、社保方面,农民进城后在户籍所在地参加新农合及养老保险的配套政策亟需完善。在保障住房申请方面,新转移城市人口政策落实上还存在差距。在原有权益保障方面,城乡要素双向流动新体系尚未完全建立,进城农民担心原有宅基地、承包地、集体分红等权益无法得到保障。
四、下步工作建议
(一)加快推进农业转移人口市民化。统筹实施城镇落户“零门槛”制度和进城落户农民合法土地权益保障制度,加快实现65万转移人口市民化。加强对全市流动人口的管理,重点排查本地居住且离开户籍地半年以上人口、本地户口且外出不满半年人口情况。进一步提高农业转移人口城镇基本公共服务质量,提高农业人口融入城市的积极性。
(二)优化城镇化空间布局。进一步扩大主城区范围。加快融入济南都市圈。实施产业振兴三年行动计划,持续推动产业提质扩量增效。发展县域主导产业和特色产业,持续加强以县城为重要载体的城镇化建设,推进人口集聚。
(三)提高城镇综合承载力。集中资源向城区北部等薄弱区域配套。谋划包装一批城市更新项目,争取政策性资金,支持城镇老旧小区改造、老旧管线升级。进一步拉大县城框架,扩大城镇建成区范围。支持有条件的中心镇建设县域副中心,发展一批特色产业强镇。探索“省级开发区+乡镇产业园”产业规划布局,吸纳更多农业转移人口就近就地就业。
(四)深化城镇化配套改革。建立县级基本财力保障机制奖补资金与常住人口挂钩机制,增加对吸纳外来人口较多地区的转移支付。探索建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。深化农村产权制度改革,鼓励在城镇长期稳定就业居住的进城落户农民依法自愿有偿转让或退出农村“三权”,促进农村产权规范交易流转。
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